Правовое регулирование валютного рынка должно базироваться на соблюдении баланса интересов участников рынка и государства с целью защиты финансовой системы страны и обеспечения ее национальной безопасности с одновременным созданием и улучшением необходимых условий для нормального развития бизнеса и улучшения инвестиционного климата.
Валютный контроль в России представлен Правительством РФ, осуществляющим общую координацию деятельности участников валютного рынка и их взаимодействие с контролирующими органами, а также органами и агентами валютного контроля. К первым относятся Банк России, Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба, а ко вторым – уполномоченные банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг, не являющиеся уполномоченными банками, и государственная корпорация “ВЭБ.РФ”.
Деятельность уполномоченных банков проверяет Банк России, а тех предпринимателей, которые занимаются депозитарной деятельностью, клирингом и иными операциями, указанными в ст. 76.1 Федерального закона от 10.07.02 № 86-ФЗ “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, – органы и агенты валютного контроля.
Последние вправе проводить проверки, запрашивать документы и информацию, связанные с совершением валютных операций, а также с открытием и ведением валютных счетов. Обязательный срок на выполнение данного требования должен составлять не менее семи рабочих дней с момента поступления запроса. Органы валютного контроля вправе выдавать обязательные для исполнения предписания и применять к нарушителям установленные законом меры ответственности. Так, за неисполнение в установленный срок предписаний нарушитель несет административную ответственность по ст. 19.5 КоАП РФ.
В повседневной деятельности участники гражданского оборота взаимодействуют в основном с уполномоченными банками, представляя по их запросам документы и информацию в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 10.12.03 № 173-ФЗ “О валютном регулировании и валютном контроле”. Регламент взаимодействия участников рынка с уполномоченными банками установлен Инструкцией Банка России от 16.08.17 № 181-И. Указанный нормативный правовой акт устанавливает обязанность участника гражданского оборота представлять в уполномоченный банк документы и информацию, а также регистрировать (ставить на учет) контракты при их цене не менее 3 млн руб. для импортных контрактов и кредитных договоров и не менее 6 млн руб. для экспортных контрактов. Цена контракта для целей его регистрации в уполномоченном банке определяется на дату его заключения или на дату заключения дополнительного соглашения, которым изменяется такая цена.
Уполномоченные банки за выполнение функций валютного контроля взимают комиссионное вознаграждение в порядке и размерах, предусмотренных тарифами. Плату банки могут устанавливать и взимать с клиентов за проверку документов, осуществление валютных переводов, а также совершение иных действий, связанных с осуществлением своих функций агента валютного контроля.
Банк, являясь агентом валютного контроля, выполняет комплекс мер для обеспечения соблюдения валютного законодательства при совершении валютных операций, тем самым оказывая самостоятельную, подлежащую оплате услугу. Данный вывод вытекает из ст. 421, п. 1 ст. 851 ГК РФ, ст. 29 Федерального закона от 02.12.90 № 395-1 “О банках и банковской деятельности” и подтверждается судебной практикой (постановлением АС Дальневосточного округа от 02.12.19 № Ф03-5419/2019).
Уполномоченные банки наделены правом отказывать клиентам в совершении валютных операций, если это может привести к нарушению валютного законодательства либо в случае представления недостоверных данных или направления документов, не соответствующих требованиям закона. Решение об отказе в проведении валютной операции должно быть направленно клиенту не позднее рабочего дня, следующего за днем его принятия. Участники рынка вправе оспаривать решения, действия и бездействие органов и агентов валютного контроля, в том числе могут требовать возмещения им причиненного реального ущерба.
Со своей стороны, участники рынка должны представлять информацию и документы по требованию агентов валютного контроля, вести учет и составлять отчетность по совершаемым валютным операциям, а также хранить документы в течение не менее трех лет с момента совершения валютной операции, но не ранее даты исполнения договора.
В зависимости от характера допущенного правонарушения (совершение незаконных валютных операций, непредставление отчетности, невыполнение требования о репатриации и др.) участники рынка несут ответственность по соответствующей части ст. 15.25 КоАП РФ. Описание состава правонарушений свидетельствует об их формальном характере, т. е. ответственность наступает за сам факт правонарушения и не требуется наступления каких-либо общественно-опасных последствий.
В правонарушениях с формальным составом существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий, а в пренебрежительном отношении виновного лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей. Значительные размеры административных штрафов свидетельствуют о том, что соответствующие правонарушения не могут быть признаны малозначительными, поскольку посягают на установленный законом порядок совершения валютных операций, представляющий собой публичный интерес (постановление Третьего ААС от 15.01.20 по делу № А33-2540/2019).
Если нарушитель относится к субъектам малого и среднего бизнеса и совершает правонарушение впервые, то в соответствии со ст. 4.1.1 КоАП РФ он может поставить вопрос о замене ему административного штрафа на предупреждение. При рассмотрении указанного вопроса административным органом или судом учитываются совершенные ранее иные административные правонарушения, в том числе и не являющиеся однородными по отношению к совершенному правонарушению, в отношении которого обсуждается применение санкции.
Статьи 3.4 и 4.1.1 КоАП РФ не предусматривают условий, в соответствии с которыми оценка возможности применения предупреждения по последующему правонарушению зависит от наличия (вступления в силу) постановления о привлечении к административной ответственности по предшествующему правонарушению на момент совершения последующего правонарушения (Обзор судебной практики ВС РФ № 4 (2018), утвержденный Президиумом ВС РФ 26 декабря 2018 г.).
В определении ВС РФ от 05.09.18 № 302-АД18-6072 указано на то, что наличие предшествующих правонарушений, совершенных организацией, может быть подтверждено постановлениями, которыми она была привлечена к административной ответственности, в том числе по иным частям ст. 15.25 КоАП РФ.
Кроме того, учитываются не только вступившие в законную силу постановления по делам о привлечении к административной ответственности, но даже и те постановления, которые не вступили в силу, но и не были оспорены нарушителем. Недопустим формальный подход как при оценке условий для привлечения нарушителя к административной ответственности, так и в части учета обстоятельств, которые могут послужить основанием для освобождения нарушителя от ответственности или замены одного вида наказания на другой, более мягкий (постановление АС Московского округа от 08.11.19 № Ф05-18957/2019).
Таким образом, если нарушитель не докажет, что им были предприняты исчерпывающие меры для соблюдения валютного законодательства и его вина отсутствует в совершенных правонарушениях, то он подлежит привлечению к административной ответственности за соответствующее правонарушение в соответствии со ст. 1.5, 2.1 и 15.25 КоАП РФ. Ответственность участника валютного рынка наступает только за те правонарушения, которые прямо предусмотрены законом и в отношении которых установлена его вина.
Например, в одном деле организации вменялось в вину несоблюдение порядка представления форм учета и отчетности по валютным операциям, выразившееся в том, что она не представила в налоговый орган отчет о движении денежных средств в иностранном банке (ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ). Она направила его без одновременного направления нотариально заверенного перевода банковских документов на русский язык.
Требования о представлении указанных документов установлены п. 7 Правил представления юридическими лицами – резидентами и индивидуальными предпринимателями – резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.12.05 № 819. Они направлены на подтверждение достоверности представляемых в налоговый орган документов в виде копий, исходящих от иностранных банков, а также правильности перевода их содержания в установленном порядке (ст. 77, 81 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденных Верховным Советом РФ от 11.02.93 № 4462-1). Собранные сведения налоговый орган в дальнейшем использует при осуществлении функций валютного контроля.
Без перевода, достоверность содержания которого удостоверена нотариусом, орган валютного контроля не может исследовать содержание подтверждающих банковских документов. Законодатель, учитывая поступление подтверждающих банковских документов из иностранных государств, исходил из отсутствия необходимости хранения в налоговом органе оригинала документа, составленного на иностранном языке, ограничившись наличием его нотариально заверенной копии, подтверждающей его содержание.
Вместе с тем представление оригиналов подтверждающих банковских документов, составленных на русском языке, при формальном нарушении требований п. 7 Правил № 819 не образует состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ. Оригиналы подтверждающих документов, представленные организацией и составленные на русском языке, не препятствуют исполнению функции валютного контроля налогового органа, содержат всю необходимую полную и достаточную информацию.
Представление оригинала подтверждающего документа, составленного на русском языке, в рассматриваемом случае может заменить собой представление нотариально заверенной копии самого оригинала и является подтверждением надлежащего исполнения организацией своих обязанностей. Кроме того, в рассматриваемом деле налоговый орган, получив от организации отчет о движении денежных средств по счетам (вкладам) в иностранном банке, каких-либо дополнительных требований к ней не предъявлял (постановление Девятого ААС от 28.12.19 № 09АП-64662/2019).
Еще одной важной правовой гарантией для лица, привлекаемого к административной ответственности по ст. 15.25 КоАП РФ за валютные правонарушения, является учет его действительной фактической возможности по своевременному соблюдению установленного порядка представления отчетности по валютным операциям. Например, в ч. 6.1 – 6.3 ст. 15.25 КоАП РФ в зависимости от срока дифференцированы размеры штрафов для нарушителей, что влечет необходимость правильной оценки допущенного нарушения с целью применения относящегося к нему наказания.
Поскольку размер штрафа, урегулированного ч. 6.1 – 6.3 ст. 15.25 КоАП РФ, увеличивается в зависимости от времени просрочки, исчисляемого в днях, такой период просрочки должен включать дни, в которые обязанность по представлению подтверждающих документов (форм учета, отчетности, информации) по валютным операциям является исполнимой, т. е. рабочие дни. При ином подходе размер штрафа будет зависеть от обстоятельств (в том числе от календарного расположения и количества выходных и нерабочих праздничных дней), которые лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может контролировать.
Соответственно если с учетом количества рабочих дней, в течение которых имело место соответствующее событие, действия нарушителя подпадают под конкретный состав правонарушения, то именно за него он и может быть привлечен к ответственности. Такой подход в настоящее время сформулирован в судебной практике для назначения нарушителям справедливого наказания и исключения чрезмерной административной нагрузки (определение ВС РФ от 28.03.18 № 305-АД17-18495).
Еще один важный момент, который необходимо учитывать, связан с оценкой положений актов валютного законодательства в части положений, которые устраняют ответственность участников рынка за совершение тех или иных валютных правонарушений. Например, Инструкция № 181-И не предусматривает обязанности по представлению справки о валютных операциях при зачислении российской валюты от организации-нерезидента на расчетный счет в указанной валюте, что исключает и административную ответственность за невыполнение данного действия.
К такому выводу пришел в одном деле апелляционный суд, оставив решение суда первой инстанции без изменения, но одновременно признав постановление административного органа не подлежащим исполнению по указанной причине. Такой подход в полной мере соответствует ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ и п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.12 № 37 и подтверждается судебной практикой (постановление Девятого ААС от 01.11.18 № 09АП-48768/2018).
В действующем валютном законодательстве выполнение запретов и ограничений в части совершения отдельных операций обеспечивается серьезными штрафами. Их высокий размер делает бессмысленным совершение незаконных валютных операций, поскольку штрафы перекрывают всю возможную выгоду нарушителей от незаконных транзакций.
Чрезмерные размеры штрафов могут привести к избыточной административной нагрузке на бизнес, его уходу в тень и поиску вариантов избавления от организаций, на которые они были наложены. В итоге цель административного наказания не будет достигнута, поскольку чрезмерная суровость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения.
В связи с этим при регулировании валютного рынка следует учитывать необходимость его либерализации и обеспечения нормального функционирования бизнеса. Для этого следует предусмотреть возможность снижения размера накладываемых административных штрафов, предоставления отсрочки и рассрочки их исполнения, в том числе с использованием различных обеспечительных инструментов, как это сейчас имеет место в налоговом законодательстве (начисление процентов по ключевой ставке Банка России на сумму отсроченного платежа, залог, поручительство, банковская гарантия и др.).
Такие меры, с одной стороны, помогут повысить собираемость штрафов и не приведут к массовым закрытиям организаций из-за нежелания их платить, а с другой – помогут обеспечить необходимый уровень контроля за законностью совершаемых валютных операций.
